굿 거버넌스; 거버넌스와 개발협력

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거버넌스 및 개발협력: 핵심 요약
거버넌스는 개발협력의 핵심 의제로, 수원국의 제도적 역량 강화와 지속가능한 발전을 목표합니다. 이는 공공행정 및 공공관리 개선을 의미하며, 세계은행 WGI 등 다양한 지표로 측정됩니다. UN, 세계은행, OECD 등 국제기구와 미국, 영국, 독일, 일본 등 주요 공여국들은 투명성, 책임성, 법치, 반부패를 강조하며 거버넌스 지원을 확대하고 있습니다. 특히 디지털 기술을 활용한 혁신적 접근이 두드러집니다.
한국 코이카는 '거버넌스·평화 중기전략(2021-2025)'을 통해 공공행정, 사법·치안, 반부패 분야에서 한국의 전자정부 및 디지털 혁신 경험을 접목하여 실질적인 성과를 창출하고 있습니다. 에티오피아 싱글윈도우, 파라과이 ITS 사업이 대표적입니다. 그러나 수원국의 고유한 특성을 고려한 맞춤형 접근이 중요하며, 원조 효과성 논란, 공여국 중심의 한계, 민주주의 원조의 정치적 민감성 등 여전히 많은 도전 과제에 직면해 있습니다.

I. 서론: 거버넌스와 개발협력의 부상

굿 거버넌스(Good Governance)는 1980년대 전후 아프리카 대륙을 휩쓴 경제위기에 대한 다양한 해석 속에서 개발 의제의 핵심으로 부상하였다. 특히 1998년 세계은행(World Bank)이 발간한 보고서 'Assessing Aid'는 바람직한 지배구조(sound management / governance)를 가진 국가에 원조를 제공해야 원조 효과성을 높일 수 있다고 주장하였다. 이러한 주장은 공여국들이 수원 대상 선별과 원조 제공 방식 결정 과정에서 '거버넌스'를 적극적으로 고려하게 만들었다.

이러한 변화는 원조의 효과성을 단순히 경제적 투입-산출의 문제로 보는 시각에서 벗어나, 수원국의 제도적 역량과 정치적 환경이라는 질적 측면을 핵심 변수로 인식하게 만든 패러다임 전환을 의미한다. 이는 원조가 단순한 자원 이전이 아닌, 수원국의 내부 시스템 개혁을 유도하는 정책 도구로 진화했음을 시사한다.

국제개발협력 분야에서 거버넌스는 공공행정 및 공공관리를 의미하며, 물적인 시설 도입만으로는 소기의 성과 달성이 어렵다는 인식이 확산되면서 그 중요성이 날로 증대되고 있다. 즉, 수원국이 스스로 발전하고 지속 가능한 성과를 낼 수 있도록 제도적, 행정적 역량을 강화하는 것이 중요해진 것이다. 개발협력에서 거버넌스의 중요성 증대는 원조의 지속가능성과 효과성에 대한 심층적인 이해에서 비롯된다. 단순히 자원을 제공하는 것을 넘어, 수원국이 해당 자원을 효율적이고 투명하게 관리하며 장기적인 발전을 이룰 수 있는 역량을 갖추도록 지원하는 것이 핵심이라는 인식이 확산된 것이다. 이는 원조가 수원국의 '자립'을 궁극적인 목표로 삼는다는 점에서 필수적인 요소로 자리매김하고 있다.

II. 거버넌스의 개념, 중요성, 발전 과정 및 측정 지표

1. 거버넌스 개념의 다층적 이해

거버넌스는 '공통의 문제해결을 위한 사회적 조정방법' 또는 '특수한 형태의 사회적 조직법(신거버넌스 이론)'으로 정의된다. 이는 소수에 의한 결정이나 시장의 '보이지 않는 손'에 의한 결정보다 대화, 타협, 조정을 통한 합의를 더 중요하게 생각하는 방법론으로 이해된다.

전통적인 행정학이 계층적 구조와 정부의 명령을 중시하는 반면, 거버넌스는 정부 이외의 다양한 행위자(민간, 시민사회)가 광범위하게 포함되는 네트워크적 관계를 강조한다. 이러한 네트워크는 정부의 명령이 아닌 정부와의 협상의 결과로 형성된다.

Rhodes(1997)는 '사회-정치적 거버넌스'라는 용어를 사용하며 신공공관리론(NPM)과 거버넌스를 구별한다. 신공공관리론이 조직 내부의 문제에만 관심을 갖고, 조직 간 상호작용 및 협상에 무관심하며, 결과에만 치중하고 절차적 문제를 다루지 않는 한계를 가진 반면, (신)거버넌스는 조직 외부와의 관계 변화를 통한 행정개혁을 강조한다. 또한, 신거버넌스는 어떠한 개인이나 단체도 복잡한 사회문제를 해결할 수 있는 모든 지식을 가지고 있지 않다고 가정하고 정부의 역할을 축소하며, 자율적인 개인 및 조직 간의 자발적인 협동에 의한 사회적 조정을 강조한다.

이러한 거버넌스 개념의 다층성은 현대 사회의 복잡성과 상호의존성 증가에 대한 행정 패러다임의 적응을 반영한다. 전통적인 국가 중심의 통치 모델이나 시장 효율성만을 강조하는 신공공관리론으로는 해결하기 어려운 다중 이해관계자 문제를 해결하기 위해, 거버넌스는 권위적 통제에서 벗어나 협력적 네트워크와 숙의 과정을 통한 '사회적 조정'을 핵심으로 삼는다. 이는 개발협력 분야에서 수원국의 다양한 행위자(정부, 시민사회, 민간)의 참여를 필수적인 요소로 인식하게 하는 이론적 기반을 제공한다.

2. 거버넌스의 중요성

국제개발협력 분야에서 거버넌스는 물적인 시설 도입에만 그쳐서는 소기의 성과 달성이 어렵고, 이를 뒷받침할 수 있는 공공관리 제도의 도입이 필요하다는 인식에서 그 중요성이 강조된다. 이는 단순히 인프라를 구축하거나 물자를 지원하는 것을 넘어, 수원국이 스스로 발전하고 지속 가능한 성과를 낼 수 있도록 제도적, 행정적 역량을 강화하는 데 핵심적인 역할을 한다. 궁극적으로 원조의 효과성을 높이고 수원국의 자립적인 발전을 도모하는 데 필수적이다.

거버넌스의 중요성은 개발협력의 궁극적인 목표인 '지속가능한 발전'과 '수원국의 자립'을 달성하기 위한 전제 조건으로 작용한다. 이는 원조가 일회성 지원이 아닌, 수원국 자체의 역량 강화와 시스템 구축을 통해 외부 지원 없이도 스스로 발전할 수 있는 기반을 마련하는 데 초점을 맞춰야 한다는 전략적 판단의 근거가 된다. 거버넌스 부재는 원조 자원의 비효율적 사용, 부패, 그리고 개발 성과의 단기화로 이어질 수 있다는 인식이 반영된 결과이다.

3. 거버넌스 개념의 발전 과정

1990년대 이전까지 '거버넌스'는 정치학에서 사용되던 용어로서 명확한 정의가 없는 개념이었다. 그러나 용어에 '좋은(Good)'이라는 형용사가 붙게 되면서 좋고 나쁨에 대한 판단(judgement) 개입이 가능해졌다. '좋은 거버넌스'에 대한 대중, 언론, 공여국, 수원국 등 이해관계자 간 합의된 정의나 기준은 모호하지만, 이미 공여국 원조정책의 메타포로 활발하게 이용되고 있다. 일부에서는 거버넌스를 전 세계 보편 적용 가능한 개념으로 정의하려는 시도에 문제를 제기하며, 거버넌스는 사전에 기획한 시스템을 이식함으로써 구축되는 것이 아니라 소통과 협의라는 정치 과정을 통해 만들어지는 것이라고 주장한다. 굿 거버넌스의 정치적 구성요소는 서구 공여사회가 이룩한 수준의 민주주의, 시민사회, 참여적 개발 등으로 정의되는 경향이 있다.

'굿 거버넌스' 개념의 발전 과정은 서구 공여국 중심의 규범적 개입과 개발도상국의 주권적 특수성 간의 내재된 긴장을 보여준다. '좋음'이라는 가치 판단의 도입은 원조의 조건화로 이어졌으나, 이는 보편적 기준 적용의 한계와 수원국의 정치적, 문화적 맥락을 간과할 수 있다는 비판을 낳았다. 이는 거버넌스 지원이 단순히 기술적 지원을 넘어선 정치적 행위이며, 원조 효과성을 높이기 위해서는 수원국의 '주인의식(ownership)'과 '맥락 적합성(context-specificity)'을 존중하는 접근이 필수적임을 시사한다.

4. 거버넌스 측정 지표 및 평가 프레임워크

거버넌스는 다양한 영역에서 그 품질과 효과성을 측정하기 위한 지표와 프레임워크를 활용한다.

[세계은행의 Worldwide Governance Indicators (WGI)]

세계은행의 WGI는 1996년부터 2023년까지 214개 경제권(국가 및 영토)을 대상으로 6가지 거버넌스 집계 지표를 제공하며, 이는 학술 및 정책 연구, 원조 프로그램 자격 결정, 주권 위험 평가 등 다양한 맥락에서 광범위하게 사용된다.5

6대 지표:

Voice and Accountability (VA): 시민의 정부 선택 참여, 표현의 자유, 결사의 자유, 언론의 자유에 대한 인식을 포착한다.
Political Stability and Absence of Violence/Terrorism (PV): 정부의 비헌법적 또는 폭력적 수단에 의한 불안정화 또는 전복 가능성에 대한 인식을 포착한다.
Government Effectiveness (GE): 공공 서비스의 질, 공무원의 정치적 압력으로부터의 독립성, 정책 수립 및 이행의 질, 정부 정책 약속의 신뢰성에 대한 인식을 포착한다.
Regulatory Quality (RQ): 민간 부문 발전을 허용하고 촉진하는 건전한 정책 및 규제 수립 및 이행 능력에 대한 인식을 포착한다.
Rule of Law (RL): 사회 규칙에 대한 행위자들의 신뢰 및 준수 정도, 특히 계약 집행, 재산권, 경찰 및 법원의 질, 범죄 및 폭력 가능성을 포착한다.
Control of Corruption (CC): 공공 권력이 사적 이득을 위해 행사되는 정도에 대한 인식을 포착한다 (경미한 부패 및 대규모 부패, 엘리트 및 사적 이익에 의한 국가 장악 포함).

WGI 측정 방법론: WGI는 전 세계 전문가 및 설문 응답자의 거버넌스 품질에 대한 주관적 인식을 포착하는 35개 기존 데이터 소스에서 수백 개의 개별 지표를 결합하여 구축된다. '미관측 구성요소 모델(Unobserved Components Model, UCM)'이라는 통계적 방법론을 사용하여 데이터를 공통 단위로 변환하고, 각 데이터 소스의 정보(정확도에 비례한 가중치)를 결합한 가중 평균을 산출한다. 측정의 불가피한 부정확성을 포착하는 오차 범위(margins of error)도 함께 제공된다. WGI의 광범위한 활용에도 불구하고, '인식 기반(perception-based)' 측정 방식은 본질적인 한계를 내포한다. 이는 거버넌스 개선의 객관적인 진전보다는 특정 시점의 여론이나 전문가의 주관적 판단을 반영할 수 있으며, 이는 원조 정책의 효과성 평가나 수원국 선정에 있어 잠재적인 편향성을 야기할 수 있다. 특히, 오차 범위의 존재는 지표 간의 미세한 차이를 과도하게 해석하는 것을 경계해야 함을 시사하며, 이는 데이터 기반 정책 결정의 복잡성을 가중시킨다.

ESG 프레임워크 내 거버넌스 지표

ESG(환경, 사회, 지배구조) 보고는 투자자와 지역사회의 관심 증가로 인해 주변부에서 주류로 이동하고 있으며, 기업의 지속가능성 성과 개선 목표 설정 및 보고에 활용된다. 거버넌스는 ESG의 한 축으로서, '이중 중대성(Double Materiality)' 평가를 통해 기업이 재무적 중대성과 시장, 환경, 사람에 대한 중대성을 모두 고려하도록 한다.

IT 거버넌스 프레임워크

IT 거버넌스는 기술과 비즈니스 가치를 직접 연결하며, 측정 가능한 결과 입증, 이해관계자 신뢰도 향상, 규정 준수 개선 등의 이점을 제공한다. COBIT, CMMI, COSO, FAIR, ITIL, NIST, ISO 27001 등 다양한 프레임워크가 IT 성능 향상, 위험 관리, 규정 준수 등을 위해 활용된다.

거버넌스 측정 지표의 다양성(WGI, ESG, IT 거버넌스)은 거버넌스 개념이 단순한 국가 통치 영역을 넘어 기업, 기술, 환경 등 사회 전반의 다양한 영역으로 확장되었음을 보여준다. 이는 개발협력 분야에서도 거버넌스 지원이 단순히 공공행정 개선에 그치지 않고, 디지털 전환, 기후 변화 대응, 민간 부문 발전 등 복합적인 개발 과제에 통합적으로 접근해야 함을 시사한다. 특히 ESG와 IT 거버넌스 프레임워크는 투명성, 책임성, 효율성이라는 거버넌스의 핵심 가치가 공공 부문뿐만 아니라 민간 부문에서도 중요하게 적용되고 있음을 강조한다.

III. 개발협력 분야에서의 거버넌스 역할

개발협력 분야에서 거버넌스는 수원국의 지속가능한 발전을 위한 핵심적인 역할을 수행한다.

[공공행정 및 공공관리 제도 개선의 필요성]

국제개발협력 분야에서 거버넌스는 공공행정 및 공공관리를 의미하며, 물적인 시설 도입만으로는 소기의 성과 달성이 어렵고, 이를 뒷받침할 수 있는 공공관리 제도의 도입이 필요하다는 인식에서 출발한다. 이는 수원국이 스스로 발전하고 지속 가능한 성과를 낼 수 있도록 제도적, 행정적 역량을 강화하는 데 핵심적인 역할을 한다.

[법, 규정 도입 및 공공관리 시스템 개선을 통한 ODA 프로젝트의 적절한 적용]

투표 자동 개표 제도 도입, 반부패 법률 도입, 인권위원회와 같은 기관 형성 등이 거버넌스 분야에 포함되며, 이러한 제도적 개선은 ODA 프로젝트의 현장 적용성을 높이고 효과를 극대화하는 데 기여한다. 개발협력에서 거버넌스의 역할은 단순히 '문제 해결'을 넘어 '지속 가능한 시스템 구축'에 있다. 이는 수원국이 외부 지원 없이도 자체적으로 문제를 해결하고 발전할 수 있는 역량을 내재화하도록 돕는다는 점에서 원조의 궁극적인 목표와 직결된다. 법적, 제도적 프레임워크의 강화는 원조 프로젝트의 일시적 성과를 넘어 장기적인 국가 발전의 기반을 다지는 핵심 요소이다.

[책임성 및 통일성 강화를 통한 글로벌 거버넌스 정당성 확보]

개발협력 글로벌 거버넌스의 성공은 궁극적으로 규범 및 규칙의 정당성과 행위자들의 도덕적 의무감에 달려있으며, 이를 위해서는 책임성 및 통일성의 강화가 필수적이다. 특히, 원조 공여자와 수혜자 모두가 원조 효과와 개발 성과에 대해 서로에게 책임지기로 하는 '상호책임성(mutual accountability)'의 개념이 중요하다. 이는 원조 공여국과 수원국 간의 힘의 불균형 문제를 완화하고 원조의 효과를 크게 높여줄 수 있다.

글로벌 개발협력 거버넌스에서 '책임성'과 '통일성' 강화의 강조는 단순히 효율성 증대를 넘어, 원조 관계의 '정당성' 문제를 해결하려는 시도이다. 특히 '상호책임성'의 개념은 공여국-수원국 간의 비대칭적 권력 관계에서 비롯되는 불평등을 완화하고, 수원국의 주인의식을 실질적으로 보장하려는 노력으로 해석될 수 있다. 이는 원조가 단순히 자선이 아닌, 공동의 목표를 향한 파트너십이라는 인식을 강화하며, 개발협력의 정치적, 윤리적 차원을 심화시킨다.

IV. 국제기구 및 주요 공여국 거버넌스 지원 현황 및 사례

1. 국제기구의 거버넌스 지원

[UN (UNDP)]

유엔개발계획(UNDP) 서울정책센터(USPC)는 거버넌스 및 젠더 이니셔티브를 통해 투명성 및 책임성, 그리고 성폭력(SGBV) 대응이라는 두 가지 주요 주제에 집중한다.

투명성 및 책임성: SDG 파트너십을 통해 공공 부문에서의 반부패 및 책임성 강화를 위한 효과적이고 검증된 정책 도구를 공유한다. 한국의 반부패 정책을 벤치마킹하여 우즈베키스탄, 코소보, 몬테네그로의 반부패 기관 설립 및 정책 개발을 지원했다.
성폭력(SGBV) 대응: SGBV 생존자를 위한 인권 기반 서비스 개선 방법을 식별하고 공유하는 데 중점을 둔다. 인도네시아 자카르타 시정부는 한국의 사례를 벤치마킹한 SGBV 피해자 원스톱 서비스 센터에 코로나19 팬데믹에도 불구하고 지속적으로 자금을 지원했다. 아르헨티나 코르도바 주정부도 한국의 해바라기 센터 모델을 벤치마킹하여 SGBV 피해자 통합 서비스 센터를 위한 모니터링 및 평가 방법론을 설계했다.
디지털 거버넌스: UN 디지털 협력 로드맵은 효과적인 디지털 기술 거버넌스 구축의 시급성을 강조하며, 인공지능 관련 거버넌스 공백 해소 및 공공 부문의 역량 개발을 통한 감독 체계 구축의 필요성을 언급한다. 이는 글로벌 디지털 협력 체계의 복잡성과 분산된 접근법의 한계를 인식하고, 유엔이 다자간 정책 대화를 위한 플랫폼 역할을 수행할 준비가 되어 있음을 보여준다.

UN(UNDP)의 거버넌스 지원은 단순히 행정 효율성을 넘어, 인권과 사회적 약자 보호라는 보편적 가치를 내재화하고 있다. 특히 성폭력(SGBV) 대응과 반부패 정책 지원은 거버넌스가 사회 정의와 포용성을 실현하는 도구임을 명확히 보여준다. 한국 모델의 벤치마킹 사례는 개발협력에서 '경험 공유'의 중요성과 '남남협력'의 잠재력을 시사한다.

[세계은행 (World Bank)]

세계은행의 거버넌스 글로벌 프랙티스(Governance Global Practice)는 고객 국가들이 유능하고 효율적이며 개방적이고 포용적이며 책임감 있는 제도를 구축하도록 지원한다. 주요 프로그램으로는 기관 프로그램(공무원 및 민간 전문가 기술 교육), 공공 행정 개혁, 부패 방지, 그리고 GovTech(기술을 통한 정부 효율성, 투명성, 대응성, 시민 신뢰 증진) 이니셔티브가 있다.

주요 사례:

SOE 리더십 툴킷: 세계은행과 IFC가 공동 개발하여 국영기업(SOE)의 소유 기관, 이사회, 고위 경영진의 역량 강화를 지원한다.
GovTech 이니셔티브: 디지털 시대의 거버넌스에 초점을 맞추며, 공공 조달의 파괴적 기술, 데이터 분석을 통한 부패 방지(한국개발연구원(KDI)과 공동 심포지엄), 기후 변화 예산 태깅 등 다양한 혁신적 접근을 모색한다.
아프리카 거버넌스 발전 사례: 르완다는 세계은행의 '비즈니스 하기 좋은 나라' 순위에서 아프리카 2위를 차지했으며, 전자정부 시스템을 통해 부패를 줄이고 공공 서비스 효율성을 높였다. 모리셔스는 투명한 거버넌스와 법치, 개방적인 경제 정책을 통해 성공적인 경제 다각화를 이루었다.

세계은행의 거버넌스 지원은 '제도적 역량 강화'에 중점을 두며, 특히 'GovTech' 이니셔티브를 통해 디지털 기술이 거버넌스 혁신의 핵심 동력임을 강조한다. 이는 거버넌스 개선이 단순히 제도적 틀을 넘어 기술적 진보와 결합될 때 더 큰 효과를 낼 수 있음을 시사한다. 르완다와 모리셔스 사례는 정치적 안정과 효율적인 행정이 경제 발전의 필수적인 기반임을 실증적으로 보여주며, 이는 거버넌스가 경제 개발의 핵심 요소임을 재확인한다.

[OECD]

OECD 개발원조위원회(DAC)는 1997년부터 '참여 민주주의 및 굿 거버넌스(PD/GG)' 마커를 운영하며, 2009년부터 2018년까지 DAC 회원국 ODA의 약 4분의 1이 PD/GG 마커를 가졌다.

거버넌스 주류화: PD/GG 마커가 부여된 프로젝트의 약 60%는 거버넌스 분야로 분류되지 않았는데, 이는 거버넌스 요소가 교육, 보건, 에너지, 교통 등 다른 분야 프로젝트에 통합되는 '거버넌스 주류화' 경향이 증가하고 있음을 보여준다.
인프라 거버넌스 원칙: OECD는 물 거버넌스 및 인프라 거버넌스 프레임워크를 발표했으며, 인프라 거버넌스 프레임워크는 공공 투자에 대한 10가지 핵심 원칙을 제시한다. 이는 개발도상국에서 투자 계획의 효과성 증진, 재정 집행 및 공공 조달의 투명성 제고, 보고 의무를 통한 책임성 향상에 중요하다고 강조된다.
SDG 17.15와의 연계: OECD의 노력은 수원국의 국가 개발 전략에서 사용되는 성과 지표와 개발협력 프로젝트를 연계하여 수원국의 주인의식과 정책 역량을 강화하려는 SDG 17.15와 일치한다.

OECD의 '거버넌스 주류화' 전략은 거버넌스가 특정 분야에 국한된 것이 아니라 모든 개발 섹터의 효과성과 지속가능성을 결정하는 '교차 사안(cross-cutting issue)'으로 인식되고 있음을 보여준다. 이는 거버넌스 지원이 독립적인 프로젝트를 넘어, 다른 개발 사업의 기획, 실행, 평가 전반에 걸쳐 통합적으로 고려되어야 함을 의미한다. 인프라 거버넌스 원칙은 특히 대규모 투자 사업에서 투명성과 책임성이 얼마나 중요한지를 강조하며, 이는 부패 방지 및 자원 효율성 증대와 직결된다.

2. 주요 공여국의 거버넌스 지원

[미국]

미국은 세계 최대 공여국으로서 민주주의와 굿 거버넌스 촉진을 개발협력의 우선순위 중 하나로 두고 있다. 인도태평양 전략에서 투명성, 인권, 민주주의, 법치 등 보편적 가치와 '선정(good governance)'을 강조하며, 중국의 '일대일로' 정책과 차별화된 '양질의 지속가능한 개발협력'을 제공하려는 의지를 보인다.

미국의 거버넌스 지원은 단순히 개발 목표 달성을 넘어, 국제 질서 내에서 자국의 가치(민주주의, 인권, 법치)를 확산하고 지정학적 경쟁(특히 중국과의)에서 우위를 점하려는 전략적 의도를 내포한다. '양질의 인프라' 강조는 중국의 '부채 함정 외교' 비판에 대한 대안을 제시하며, 개발협력이 이제 순수한 인도주의적 차원을 넘어 국가 전략의 중요한 도구로 활용되고 있음을 시사한다.

[영국]

영국 외교개발부(FCDO)는 지속가능 성장, 여성 및 소녀 역량 강화, 인도적 지원, 기후 변화 및 글로벌 보건 이슈 대응을 4대 우선순위로 두고 개발협력을 실시한다. 빈곤 감소는 별도의 우선순위로 명시되지 않았지만, 무역 증진, 여성 및 소녀 역량 강화, 기후 변화 대응을 통해 빈곤을 완화할 수 있다고 주장한다.

영국은 공공데이터 공개(2012년 오픈데이터 백서 발표, 오픈데이터 연구소 설립)를 통해 투명성을 강조하며, 반부패 노력의 일환으로 영국 중대사기청(SFO)은 프랑스, 스위스와 국제 반부패 태스크포스(taskforce)를 설립하여 국경을 넘는 뇌물 및 부패 문제 해결에 협력하고 있다. 법치(Rule of Law)는 민주주의의 필수적인 구성 요소로 강조된다.

영국의 거버넌스 지원은 '가치 기반' 접근과 '실용적 통합'을 특징으로 한다. 여성 및 소녀 역량 강화, 기후변화 대응 등 특정 분야에 거버넌스 요소를 통합하는 것은 개발 문제의 상호 연결성을 인지하고, 거버넌스 개선이 다양한 사회적, 환경적 목표 달성에 기여한다는 폭넓은 시각을 반영한다. 또한, 공공데이터 개방 및 국제 반부패 협력은 투명성과 책임성을 단순한 행정 원칙이 아닌, 국내외 거버넌스 강화를 위한 구체적인 수단으로 활용하려는 의지를 보여준다.

[독일]

독일 국제협력공사(GIZ)의 '거버넌스 펀드 III(Governance Fund III)' 프로그램(2015-2025)은 독일의 전문성을 활용하여 선정된 국가들이 핵심 개혁을 이행하도록 돕는 것을 목표로 한다. 이는 정치, 과학, 연구, 행정 분야의 독일 의사결정자 네트워크를 활용하여 파트너 국가의 개혁 이니셔티브에 구조적 및 규제 정책 경험을 통합한다. 중점 분야는 반부패, 공공 재정, 자체 수익 동원, 법치, 디지털 거버넌스, 성평등 등이 포함된다.

사례로, 독일의 탈핵 결정은 미래의 불확실한 위험에 대해 다양한 구성원들이 정보를 공유하고 소통하여 위험에 대한 사회적 평가 및 관리에 영향을 미치는 참여적이고 투명하며 포괄적인 '위험 거버넌스'의 구체적인 사례로 주목받았다.

독일의 거버넌스 지원은 '전문성 공유'와 '참여적 위험 거버넌스'를 특징으로 한다. 특히 GIZ의 '거버넌스 펀드 III'는 독일 내부의 다양한 분야 전문가 네트워크를 활용하여 수원국의 개혁을 지원함으로써, 개발협력이 단순히 재정 지원을 넘어 지식과 경험의 이전임을 강조한다. '위험 거버넌스' 사례는 거버넌스가 불확실한 미래 문제에 대한 사회적 합의와 대응 능력을 구축하는 데 핵심적인 역할을 함을 보여준다.

[일본]

일본 ODA 헌장의 원칙은 환경 보존, 비군사적 사용, 수원국 군사 활동 감시, 민주주의와 인권 등이며, '인간 안보(human security)'와 젠더 문제 및 빈부 격차의 '형평성' 개념을 도입했다. 과거 '수요 조사 원칙(request-based principle)'에 따라 수원국이 프로젝트를 제안하고 일본이 실행하는 방식이었으나, 굿 거버넌스가 부재한 개도국의 경우 악용될 수 있다는 한계가 지적되면서, 수원국의 요청 이전에 정책 협의에 적극적으로 참여하는 방향으로 재고하고 있다. 일본국제협력기구(JICA)는 유·무상 원조와 기술협력을 통합적으로 총괄하며, 현장 중심 운영, 인간 안보, 효과성을 목표로 개혁을 추진했다.

일본의 거버넌스 지원은 '인간 안보'와 '수요 조사 원칙의 재고'를 통해 진화하고 있다. '인간 안보'의 도입은 개발협력이 국가 안보를 넘어 개인의 삶의 질과 안전을 보장하는 데 초점을 맞추고 있음을 보여준다. 또한, 수요 조사 원칙의 한계 인식은 수원국의 주인의식을 존중하되, 수원국의 역량 부족이나 부패로 인한 비효율성을 방지하기 위해 공여국이 보다 적극적으로 정책 협의에 개입하는 '능동적 파트너십'으로 전환하려는 의지를 시사한다.

V. 한국 코이카(KOICA)의 거버넌스 지원 전략 및 주요 사업 사례

1. KOICA 거버넌스·평화 중기전략 (2021-2025)

KOICA는 협력대상국의 공공행정 분야 역량 강화의 중요성을 인식하고 공공행정 분야를 'KOICA 5대 중점 지원분야' 중 하나로 선정하여 지원해왔다.

비전: 평화롭고 정의로우며 포용적인 사회 구현.
미션: 평화로운 삶의 기반을 조성하고 수원국의 사법, 입법, 행정 체계를 강화.
전략 목표 및 프로그램:

분쟁 예방 및 평화로운 삶의 기반 조성 (SDG 16.1, 16.2): 사회통합 프로그램, 안전하고 지속가능한 사회 조성 프로그램.
참여적이고 포용적인 민주주의 (SDG 16.7, 16.8, 16.10, 16.b): 포용적 선거 및 입법활동 지원 프로그램, 참여적 민주주의 기반 확대 프로그램.
안전하고 정의로운 사법·치안 제도 (SDG 16.3, 16.4, 16.5, 16.a): 사법·치안 역량 강화 지원 프로그램, 정부 투명성·신뢰도 강화 프로그램.
책임있고 효율적인 행정 제도 (SDG 16.6, 16.9): 행정서비스 현대화 및 운영역량 강화 프로그램, 공공재정 및 경제 운영 역량 강화 프로그램.

접근 방식:

협력대상국의 평화, 거버넌스 현황을 고려한 장기적, 통합적, 단계적 접근 방식 추진.
취약계층 우선 고려를 통한 형평성 제고.
디지털 주류화 및 성평등, 인권, 기후변화 등 범분야 내재화.
HDP Nexus, 분쟁취약국 뉴딜 등 국제사회의 주요 이행 동향 고려.
사업 품질 제고 및 성과 관리 강화.

KOICA의 중기 전략은 '평화'와 '거버넌스'를 통합적으로 접근하며, 이는 개발협력이 단순히 경제 성장을 넘어 사회적 안정과 포용적 제도 구축을 지향함을 명확히 보여준다. 특히 '디지털 주류화'와 '성평등, 인권, 기후변화 등 범분야 내재화'는 KOICA가 현대 개발협력의 복합적인 도전 과제에 대응하기 위해 거버넌스를 핵심적인 교차 사안으로 인식하고 있음을 시사한다. 이는 한국의 개발 경험이 단순히 경제적 성공 모델을 넘어, 민주화와 사회 시스템 발전 경험까지 포괄하는 '종합적 개발 모델'로 진화하고 있음을 반영한다.

2. 주요 사업 사례

[공공행정 분야]

KOICA는 공공행정 분야에서 다양한 사업을 통해 수원국의 행정 역량 강화에 기여하고 있다.

콜롬비아 UNHCR 내전 피해 난민 정착 지원 사업 (2018-2022, 500만불): 국내 난민(IDP) 커뮤니티 지원 및 유관기관 역량 강화를 통해 국내 난민 문제의 지속 가능한 해결 방안 제시 및 평화 구축에 기여하였다.
에티오피아 싱글윈도우 사업 (2단계, 2017-2022): 한국의 전자정부 모델을 벤치마킹하여 무역 통관 시스템을 개선하였다. 수기 기반의 비효율적인 통관 절차로 인한 처리 지연, 민원 증가, 연간 약 300만 달러 수준의 부정부패 문제를 해결하기 위해 싱글윈도우 단일통관창구 구축, 데이터웨어하우스, 조기경보시스템 구축, 현지 인력 연수 등을 진행했다. 이를 통해 무역 규모 증가(수출입 규모 221.5억 달러 달성), 통관 시간 및 비용 단축(수입품 통관 시간 203시간에서 72시간으로 단축, 통관 비용 668달러에서 120달러로 감소), 투명한 시스템으로 세수 증대(1,796만 달러) 등의 성과를 달성하여 세계은행의 인정을 받았다.
파라과이 아순시온 도시교통혼잡 완화를 위한 대중교통 개선 사업: 지능형 교통시스템(ITS) 구축을 통해 교통사고 발생률 55.7% 감소, 러시아워 통행 속도 증가로 통근 시간 단축(42분→33분) 등의 성과를 거두었으며, OECD 2021 디지털 전환 우수사례로 선정되었다.
베트남 식품안전강화 ODA: 식품 행정 시스템 구축을 통해 식중독 실시간 모니터링 서비스 제공 등 식품 안전 관리 역량을 강화하였다.
몽골/콜롬비아 통계 역량 강화 사업: 한국의 국가통계포털(KOSIS) 정착 지원 및 행정자료 활용 기술 전수, 통계 시스템 인프라 구축, 인적 역량 강화 등을 지원하였다.

KOICA의 공공행정 분야 사업들은 한국의 발전 경험, 특히 '전자정부'와 '디지털 혁신' 역량을 개발협력에 효과적으로 접목하고 있음을 보여준다. 이는 거버넌스 지원이 단순히 제도적 개혁을 넘어, 실질적인 서비스 효율성 증대, 투명성 강화, 그리고 부패 감소라는 구체적인 성과를 창출할 수 있음을 실증한다. 특히 에티오피아와 파라과이 사례는 디지털 거버넌스가 행정 효율성 제고를 통해 경제적 이득(세수 증대, 비용 절감)과 사회적 편익(교통 안전, 시간 단축)을 동시에 가져올 수 있음을 명확히 보여준다.

[사법·치안 분야]

KOICA의 거버넌스·평화 중기전략의 핵심 목표 중 하나는 '안전하고 정의로운 사법·치안 제도' 강화이다.

베트남 과학수사 역량 강화 사업: 한국 경찰로부터 과학수사 시스템을 받아들여 한국형 증거분석실, 지문 및 족흔적 감식 시스템 구축을 지원하였다.
중미 3국(온두라스, 엘살바도르, 과테말라) 범죄 예방 역량 강화 사업: 치안 인프라 지원, 한국 경찰의 범죄 예방 및 수사 기술 전수, 역내 치안 협력 체계 구축 등을 포함한다.

KOICA는 인권경영을 도입하고 인권기반 개발협력 이행계획(2020~2023) 및 인권 분야 중기전략(2021~2025)을 수립하여 사업에서 인권 주류화를 강화하고 있다. KOICA의 사법·치안 분야 지원은 '안전'과 '정의'라는 거버넌스의 핵심 가치를 실현하는 데 초점을 맞춘다. 특히 한국의 선진 과학수사 및 범죄 예방 노하우를 전수하는 것은 수원국의 법치주의 확립과 시민의 안전 보장에 직접적으로 기여한다. 이는 거버넌스 지원이 단순히 경제적 발전을 넘어, 사회적 안정과 인권 보장이라는 광범위한 개발 목표를 포괄함을 보여준다.

[반부패·청렴 분야]

KOICA는 '책임있고 효율적인 행정 제도' 전략 목표 하에 '정부 투명성 및 국민 신뢰도 강화 프로그램'을 운영하며 반부패 노력을 포함하고 있다. KOICA는 반부패·청렴 자료를 통해 '포용과 상생의 개발협력으로 인류 공영과 세계 평화 증진에 기여'라는 비전을 강조한다. 또한, 공공협력사업 공모 제도에서 사업 제안서 제출 시 최근 5년간 뇌물 범죄로 유죄 판결을 받은 경우 입찰 참가 자격이 제한되는 등 반부패 기준을 적용한다.

KOICA의 반부패 노력은 '투명성'과 '신뢰'가 거버넌스 지원의 핵심적인 가치임을 강조한다. 이는 부패가 개발 자원의 낭비를 초래하고 수원국의 제도적 신뢰를 저해하는 근본적인 장애물이라는 인식을 반영한다. 공모 사업에 반부패 기준을 적용하는 것은 KOICA가 자체 사업 운영에서도 청렴성을 중시하며, 이는 수원국에 대한 지원의 정당성과 효과성을 높이는 데 기여한다.

VI. 거버넌스 분야 지원 시 고려사항 및 한계점

1. 유의사항

거버넌스 분야 지원의 효과성을 높이기 위해서는 다음과 같은 유의사항을 면밀히 고려해야 한다.

수원국의 역사적, 정치·경제 구조적, 문화적 특성 고려한 차별화된 접근: 개발도상국이 직면한 거버넌스 문제점은 국가별로 다양하게 나타나므로, 각 국가의 발전 단계별 문제점을 고려하여 적절한 개발협력 사업을 추진하는 것이 효과적이다. 특히, 거버넌스 체제가 매우 취약한 국가(최빈국, 분쟁 국가)에서는 국가의 기본적 기능을 수립하는 노력이 선행되어야 하며, 기존 행정체제가 갖추어진 국가에서는 새로운 체제를 구축하기보다는 기존 거버넌스 제도를 혁신하고 보다 효율적으로 운영하도록 하는 행정개혁이 필요하다.
지방행정 체제 강화 및 문제해결 중심의 인적 역량 사업 전환: 국민들에게 공공 서비스를 제공하는 지방행정 체제 구축 및 원활한 작동을 위한 정책적 노력이 필요하다. 또한, 인적 역량 사업을 단순한 연수 사업을 넘어 개발도상국의 거버넌스 체제 개선을 위한 문제해결 방식 중심으로 전환해야 한다. 이를 위해 현지에서 활동하는 정책 전문가의 역할이 필수적이다.
증거 및 연구 기반의 정책 수립: 개발도상국에 대한 심도 있는 연구 분석을 통해 정책 과제를 파악하고 정책 수단을 도출하는, 즉 증거와 연구에 기반한 개발협력 정책과 집행 전략을 수립하는 것이 매우 중요하다. 이를 위해 역량 있는 국제개발협력 전문가 양성이 필수적이다.
단기 및 장기 사업 구별 및 차별적 모니터링/평가: 단기적으로 결과가 나타나는 협력 사업과 제도 구축 및 운영의 효과성 확보를 위한 장기적인 지원 사업을 구별하여 시행하고, 이에 따라 정책 모니터링 및 평가에 대해서도 차별적인 접근을 하는 것이 중요하다.

이러한 유의사항들은 '수원국 중심의 접근'과 '현실적이고 실용적인 전략'의 중요성을 강조한다. 이는 과거 공여국 주도의 '정형화된 정책 조건'과 '하나의 단일한 기준'이 수원국의 주인의식을 저해하고 비효율을 초래했다는 비판에 대한 직접적인 대응이다. 효과적인 거버넌스 지원은 현지 맥락에 대한 깊은 이해와 유연한 적응을 요구한다.

2. 한계점 및 도전 과제

거버넌스 분야 지원은 그 중요성에도 불구하고 여러 한계점과 도전 과제에 직면해 있다.

원조 효과성 논의의 지속적 비판: 원조가 빈곤 퇴치나 경제 성장을 촉진하는 데 실패했다는 비판적 주장이 지속적으로 제기된다. 공여국이 오랜 기간 많은 양의 원조를 제공했음에도 수원국의 경제 성장을 충분히 촉진시키지 못했다는 지적은 원조의 본질적 한계를 드러낸다. 이러한 비판은 개발의 복잡성과 외부 개입의 한계를 보여주며, 원조가 개발의 필요조건일 수는 있으나 충분조건은 아니라는 점을 시사한다.
공여국 중심의 원조 및 조건 제시 정책의 한계: 1980년대 구조조정 정책(SAP)과 1990년대 수원국 선택 정책(selectivity) 등 공여국 중심의 원조는 수원국의 주인의식을 저해하고, 각기 다른 수원국의 정치적, 문화적 환경을 고려하지 않아 원조가 낭비되는 결과를 가져왔다는 비판을 받는다. '하나의 단일한 기준이 모든 수원국에 적합할 수는 없다(One size does not fit all)'는 비판은 이러한 한계를 명확히 보여준다. 또한, 굿 거버넌스를 갖추지 못한 수원국에 대한 원조 중단이 '체벌'로 작용할 수 있다는 비판도 제기된다. 이러한 '하나의 단일한 기준' 비판과 '체벌' 주장은 공여국의 조건 제시와 수원국의 주권 사이의 근본적인 긴장을 드러낸다. 이는 거버넌스 지원이 수원국의 정치적 과정을 존중하고 의도치 않은 부정적 결과를 피하기 위해 더욱 섬세하고 유연하며 맥락에 맞는 접근 방식을 요구한다는 점을 강조한다.
개발협력 글로벌 거버넌스의 분권화된 구조와 조정 메커니즘 부족: 개발협력 글로벌 거버넌스는 고도로 분권화된 구조를 가지고 있으며, 유엔의 전문기구들을 포함한 대부분의 국제기구들은 영역별로 전문화되어 있고 높은 자율성을 가진다. 이로 인해 정책 우선순위의 충돌, 임무 및 활동의 중복, 자원 경쟁의 가능성이 높으며, 효과적인 조정 메커니즘이 부족하다는 지적이 있다.
민주주의 원조의 정치적 민감성: 국제개발협력 정책이 자국의 지정학적 목적의 도구로 활용되는 경향이 강해지고 있으며, 민주주의 원조는 주권의 문제이기 때문에 파트너 정부가 정치적으로 민감하게 해석할 수 있다는 점이 대표적인 걸림돌이다. 따라서 실제 민주주의 지원을 위한 개발협력 프로젝트 이행에서 협력대상국의 지역 커뮤니티와 시민사회에 '해를 주지 않는다(Do No Harm)'라는 원칙은 반드시 준수되어야 한다.
한국 민주주의 원조 사업의 분절성: 한국의 민주주의 원조 경험은 오래되지 않았지만, 민주화의 역사적 경험은 풍부하다. 그러나 한국 내 민주주의 원조 사업은 아직 분절적 성격이 강하며, 다양한 민주주의 지원 프로젝트를 체계적으로 통합·관리하는 시스템 구축이 필요하다. 민주주의 지원의 경험을 통합적으로 운영하기 위해서는 다양한 섹터에서 구현되는 민주주의 요소 관련 데이터를 구축하고 관리하는 시스템이 필요하다.

이러한 한계점들은 글로벌 개발협력 거버넌스의 분절된 특성과 민주주의 원조의 정치적 민감성이 중대한 도전 과제로 작용함을 보여준다. 이는 강력한 조정 메커니즘의 필요성과 보편적 가치 증진 및 국가 주권 존중 사이의 균형점을 찾는 노력이 중요함을 강조하며, '범사회적(whole-of-society)' 접근과 다중 이해관계자 파트너십의 필요성을 부각시킨다.

VII. 결론

거버넌스는 개발협력의 핵심 의제로 부상하였으며, 그 개념은 단순한 국가 통치를 넘어 사회적 조정 방법론이자 지속가능한 발전을 위한 필수적인 제도적 기반으로 확장되었다. 세계은행의 WGI와 같은 측정 지표는 거버넌스 품질을 평가하는 데 활용되지만, 인식 기반 데이터의 한계를 고려한 신중한 해석이 요구된다. 개발협력 분야에서 거버넌스는 공공행정 및 공공관리 제도 개선을 통해 원조 효과성을 높이고 수원국의 자립을 도모하는 데 결정적인 역할을 한다. 국제기구와 주요 공여국들은 투명성, 책임성, 법치, 민주주의, 반부패 등 다양한 측면에서 거버넌스 지원을 확대하고 있으며, 특히 디지털 기술을 활용한 혁신적 접근이 두드러진다.

한국의 KOICA는 '거버넌스·평화 중기전략'을 통해 공공행정, 사법·치안, 반부패 등 광범위한 분야에서 수원국의 역량 강화를 지원하고 있다. 한국의 전자정부 및 디지털 혁신 경험을 접목한 사업들은 실질적인 행정 효율성 증대와 투명성 강화에 기여하며 긍정적인 성과를 창출하고 있다.

그러나 거버넌스 분야 지원은 수원국의 특성을 고려한 차별화된 접근, 지방행정 체제 강화, 증거 기반 정책 수립 등 여러 유의사항을 요구하며, 원조 효과성 논란, 공여국 중심의 조건 제시, 글로벌 거버넌스 체계의 분절성, 민주주의 원조의 정치적 민감성 등 다양한 한계점과 도전 과제에 직면해 있다.

이러한 분석을 바탕으로, 향후 거버넌스 개발협력의 효과성을 제고하기 위한 정책 제언은 다음과 같다.

수원국 중심의 맞춤형 접근 강화: 수원국의 고유한 역사적, 정치·경제적, 문화적 맥락을 심층적으로 이해하고, 일률적인 모델 적용을 지양하며 각국의 발전 단계와 필요에 부합하는 차별화된 거버넌스 지원 전략을 수립해야 한다. 이는 수원국의 주인의식을 존중하고 내생적 변화를 유도하는 데 필수적이다.
디지털 거버넌스 역량 강화 및 확산: 한국이 강점을 가진 전자정부 및 디지털 기술을 활용하여 수원국의 공공 서비스 효율성, 투명성, 책임성을 증진하는 사업을 지속적으로 확대해야 한다. 데이터 기반 행정 및 인공지능 등 신기술의 적용 방안을 모색하고, 관련 인적 역량 개발을 지원하여 디지털 전환 시대의 거버넌스 혁신을 선도해야 한다.
다중 이해관계자 참여 및 협력 증진: 정부뿐만 아니라 시민사회, 민간 부문, 학계 등 다양한 행위자들이 참여하는 협력적 거버넌스 모델을 개발협력에 적극적으로 적용해야 한다. 이는 복잡한 개발 문제를 해결하고 원조의 지속가능성을 높이는 데 기여할 것이다.
통합적 거버넌스 관리 시스템 구축: 한국의 민주주의 원조를 포함한 거버넌스 관련 사업들의 분절성을 극복하기 위해, 포괄적인 개념 정립과 체계적인 데이터 관리 시스템을 구축해야 한다. 이를 통해 사업 간 시너지를 창출하고, 성과를 통합적으로 평가하며, 향후 전략 수립의 기반을 마련해야 한다.
성과 측정 및 평가의 정교화: 거버넌스 분야의 특성상 장기적이고 비정량적인 성과가 많으므로, 단기적 지표뿐만 아니라 장기적 영향과 질적 변화를 포착할 수 있는 정교한 모니터링 및 평가 체계를 마련해야 한다. 이는 원조 자원의 효율적 사용을 입증하고, 향후 사업의 개선 방향을 제시하는 데 중요하다.

궁극적으로 거버넌스 분야의 개발협력은 수원국이 스스로의 역량으로 지속가능한 발전을 이룩할 수 있도록 제도적, 행정적 기반을 다지는 데 집중해야 한다. 이는 단순한 원조를 넘어선 진정한 파트너십의 구현이며, 국제사회의 공동 번영에 기여하는 길이다.